Zniesienie dwukadencyjności nie wzmocni mieszkańców. Betonowanie samorządów to wycieranie sobie twarzy obywatelami — Klub Jagielloński
Władze lokalne dysponują często swoimi mediami społecznościowymi, własną gazetą, aparatem urzędniczym. Mają możliwość nadużywania zasobów publicznych do budowania swojej pozycji. Mogą tworzyć klientelistyczną sieć powiązań, na przykład zatrudniać w spółkach komunalnych radnych, członków rodziny i znajomych. W mniejszych gminach instytucje od nich zależne są często głównym pracodawcą. PSL przyznaje, że to zjawisko obiektywnie istnieje. Ale jako remedium proponują zwiększenie wpływu mieszkańców i transparentność. Tylko akurat w tej kwestii nie proponują żadnych rozwiązań. Zależy im tylko na likwidacji dwukadencyjności. A zaletą dwukadencyjności jest to, że przecina tworzone przez lata lokalne układy – mówi w rozmowie z Klubem Jagiellońskim Katarzyna Batko-Tołuć z Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska.
Do 7 sierpnia każdy obywatel, indywidualnie lub np. w imieniu organizacji pozarządowej, może wziąć udział w sejmowych konsultacjach społecznych projektu nowelizacji Kodeksu Wyborczego. Polskie Stronnictwo Ludowe chce zniesienia dwukadencyjności władzy wykonawczej na szczeblu samorządowym. Czy właśnie tego potrzebujemy?
Nie, potrzebujemy znacznie więcej. Musimy rozmawiać o wszystkich zjawiskach, które są związane z nadmierną koncentracją władzy w samorządach w rękach lokalnej władzy wykonawczej. Bez tego wszystkie argumenty Polskiego Stronnictwa Ludowego przeciwko ograniczeniu liczby kadencji tracą na wartości.
Jakie to argumenty?
W uzasadnieniu swojego projektu mówią, że droga do poprawy sytuacji w samorządach i do zapobiegania klientelizmowi i innym zjawiskom jest zwiększenie przejrzystości i uczestnictwa obywateli w polityce lokalnej. Problem polega na tym, że w tej dziedzinie nie dzieje się nic.
A co powinno się dziać?
Odpowiem z perspektywy mojej pracy w Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. Większość ludzi, którzy do nas się zgłaszali – choć wiadomo, że byli to ci, którzy mieli jakieś problemy – mówi, że ich lokalna władza jest nieobalalna. Propaganda bywa gigantyczna. Na wnioski obywateli rządzący często nie odpowiadają, a nawet zdarza się, że atakują pytających. Zaangażowani mieszkańcy doświadczali rzeczy naprawdę poważnych: ludzie boją się podać im rękę na ulicy, pojawiają się naciski na członków rodziny, którzy są jakoś od lokalnej władzy uzależnieni, bo na przykład są nauczycielami w szkole itd.
Trafiają do nas ludzie, którzy mówią, że od 20 albo 30 lat rządzi ten sam wójt. Oczywiście nie wszystkie te zjawiska występują naraz, ale obiektywnie pojawiają się lokalnie. Tak umocnioną władzę bardzo trudno wymieniać.
Skąd więc pomysł zmiany prawa z zupełnie nietrafioną, jak pani przekonuje, argumentacją?
Mówi się, że energia posłów włożona w likwidację dwukadencyjności jest związana z tym, że samorządowcy ich szantażują stworzeniem jakiejś siły politycznej w wyborach parlamentarnych. Jest to możliwe, bo są to ludzie rozpoznawalni lokalnie, którzy zbudowali swój dobry wizerunek mając do tego narzędzia.
Jakie to narzędzia?
Władza wykonawcza na poziomie lokalnym dysponuje często swoimi mediami społecznościowymi, własną gazetą, aparatem urzędniczym. Może nadużywać zasobów publicznych do budowania swojej pozycji. Może budować klientelistyczną sieć powiązań, zatrudniać radnych – którzy powinni tę władzę kontrolować – w spółkach komunalnych. Często cała społeczność de facto żyje z tego, że układ władzy jest taki, a nie inny. PSL przyznaje, że to zjawisko obiektywnie istnieje, więc nie rozumiem, dlaczego oni proponują tylko likwidację dwukadencyjności. Powinni w takim razie proponować to, o czym piszą, czyli zwiększenie wpływu mieszkańców i transparentności.
PSL podnosi argument niekonstytucyjności prawa wprowadzonego w 2018 roku przez PiS. Czy jest on zasadny?
Trybunał Konstytucyjny, którego praktycznie nie mamy, mógłby to zapewne rozstrzygnąć. Nie chcę wypowiadać się w charakterze konstytucjonalistki, ale nie bardzo widzę to, co PSL próbuje udowodnić. PSL mówi, że osoby będące w tej samej sytuacji nie są traktowane równo. To jest nieprawdą. Porównywanie wójta, burmistrza czy prezydenta miasta, którzy są organami władzy wykonawczej, do radnego albo posła, którzy są władzą uchwałodawczą czy ustawodawczą i muszą działać kolektywnie, jest nieuzasadnione. Konstytucja nie mówi też o długości kadencji czy organizacji samorządu, tylko odsyła w tej kwestii do ustawy.
Wójtowie, burmistrzowie i prezydenci są „baronami” swoich wsi i miast z niemalże nieograniczoną władzą?
W dużej mierze tak. Nie o to chodzi, że zawsze źle rządzą. Ludzie zawsze będą chcieli różnych rzeczy, więc wójt, burmistrz czy prezydent musi wybierać i często wybiera dobrze. Społeczność na tym zyskuje, chociażby tego nie widziała. Problemem jest system, który pozwala na nadużycia.
Drugim problemem jest to, że systemowo wójt jest znacznie silniejszy niż radni. W wielu przypadkach jest tak, że ma swoją większość. Czasem w radzie ma opozycję, nawet totalną która na nic nie pozwala, ale jest to rzadsza sytuacja. Częstsza jest taka, że ta rada po prostu nie kontroluje wójta, bo albo to są jego ludzie, albo ludzie, którzy są od niego zależni.
W jaki sposób?
Są na przykład nauczycielami, co się bardzo często zdarza. Organem prowadzącym szkoły jest gmina. W związku z tym taki nauczyciel już wie, że na za dużo sobie nie może pozwolić, bo może zaistnieć jakaś interwencja „z góry”. Podobnie jest z pracownikami instytucji kultury albo spółek miejskich.
Rada nie za bardzo dysponuje też swoim budżetem, w związku z czym bardzo często jest tak, że radni są głównie do tego, żeby zaakceptować lub ewentualnie odrzucić to, co urząd pod kierownictwem wójta czy burmistrza przygotował.
Czym to skutkuje?
Jest dużo możliwości dawania profitów radnym, więc organ kontrolny, który jest organem w dużej mierze społecznym, jest po prostu słaby w stosunku do wybieranej w wyborach bezpośrednich władzy wykonawczej.
Pracowałam kiedyś z liderką wiejską, która była urzędniczką w gminie, pracowała z organizacjami pozarządowymi. Zdecydowała się startować w wyborach do rady powiatu. Jej wójt też wystawiał tam swoich ludzi. Ona naraziła mu się nie startując z jego komitetu. Choć dostała się do rady powiatu, to przez dwa lata dostawała w pracy porządną zemstę od tego wójta. Wciąż musiała gdzieś zarabiać i dalej pracowała w gminie na stanowisku urzędniczym, więc przeniesiono ją do innego budynku. Zmniejszono budżet na organizacje pozarządowe, którymi się zajmowała. Takich historii znam dużo.
Zarówno w gminach, jak i w miastach znajdziemy przykłady rządzących dwie dekady wójtów i prezydentów. Gdzie zabetonowanie struktur samorządowych jest większym problemem?
Ma ono trochę inny charakter w zależności od charakteru gminy. W gminach, zwłaszcza wiejskich, jest więcej narzędzi budowania sobie takiego folwarku niż w mieście. W miastach jest za to duża zależność od polityki partyjnej, większe pieniądze, więcej możliwości budowania pozytywnego wizerunku.
Czy kwestia dwukadencyjności ma zatem kluczowe znaczenie w możliwości kontroli władzy przez obywateli?
Sama w sobie nie. Założeniem jej wprowadzenia było raczej przecięcie istniejących układów. Oczywiście może być tak, że wójt zostawia swojego następcę i cały układ świetnie sobie trwa, więc to nie jest remedium na wszystko. Właściwie ważniejsze byłyby inne zmiany. Samorząd potrzebuje znacznie głębszej reformy i to jest tylko środek tymczasowy, uproszczone działanie. Trochę jak walnięcie siekierą zamiast jakiegoś subtelnego rozwiązania, które mogłoby poprawić sytuację.
Czy przywrócenia wielokadencyjności domagają się jakieś wspólnoty lokalne, czy tylko ci, którzy zostaną za niedługo ustawowo strąceni ze stołka w kolejnych wyborach? Czy ludzi ten temat w ogóle obchodzi?
Obchodzi to ludzi, z którymi ja mam do czynienia. Oni są często tymi, którzy się po prostu samorządem interesują, aktywistami, a więc raczej zwolennikami dwukadencyjności. Myślę, że mogą być też mieszkańcy gmin, którzy są bardzo zadowoleni ze swoich władz, bo nie jest dla nich pewne, że zmiana będzie na lepsze.
Mi nie jest znany żaden ruch obrony samorządowców przed dwukadencyjnością. Znane są natomiast związki samorządowe, lobbyści samorządowi, partie polityczne, które są naciskane przez członków swoich partii na poziomie samorządowym, którzy o to walczą.
Ja staję okoniem, kiedy słyszę o likwidacji dwukadencyjności, za którą w ogóle nie byłam, choć wielu członków Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, którzy działają lokalnie, to wielcy zwolennicy tego rozwiązania.
Skąd więc zmiana opinii dziś?
Mój opór budzi przede wszystkim opowieść przeciwników dwukadencyjności, jak ważni są obywatele w tym procesie. W praktyce oni zupełnie nie są ważni. Samorządowcom w tej obronie w ogóle nie chodzi o obywateli, samorządowcom chodzi o ich własny interes. To wycieranie sobie twarzy obywatelami i zwiększeniem transparentności.
Czy obywatele mają jakiekolwiek narzędzia, by kontrolować władzy gminne, czy może korzystają z nich, ale są one nieskuteczne?
Mają ich całkiem sporo. Mamy przede wszystkim możliwość rozliczania władzy przez dostęp do informacji publicznej. Niestety przez 24 lata obowiązywania prawa o dostępie do informacji publicznej urzędy nauczyły się, że jak bardzo nie chcą, to informacji nie udostępnią. Im bardziej rosła emancypacja obywateli, tym większa niechęć do nich powstała. Objawia się nazywaniem takich ludzi wariatami, pieniaczami, „nadużywaczami” prawa do informacji.
Dostęp do informacji nie działa idealnie i można wydłużać udostępnienie informacji w nieskończoność. Oczywiście możemy pójść do sądu, ale to wszystko trwa, a informacja zwykle potrzebna jest tu i teraz.
A poza dostępem do informacji?
Można na przykład teoretycznie złożyć skargę na organ wykonawczy do Rady Gminy, która jest organem kontrolnym. Ona jednak potrafi odrzucić taką skargę, nawet jeśli to skarga na złamanie prawa – na przykład na to, że radni nie zamieszkują w gminie, którą reprezentują, co jest niezgodne z prawem. Wówczas to oni, będący na przykład radnymi większości rządzącej, decydują, że nie złamali prawa.
Są tak zwane skargi i wnioski z kodeksu postępowania administracyjnego, którymi możemy proponować ulepszenia samorządowi, na które ten ma obowiązek odpowiedzenia wraz z uzasadnieniem w przypadku odmowy.
Dalej: mamy petycje, które są dłużej rozpatrywane, lecz w przeciwieństwie do wniosków są ujawniane. Cieszą się także większą popularnością wśród obywateli. Są też narzędzia w postaci funduszu sołeckiego i budżetu obywatelskiego, inicjatywy lokalnej, rady seniorów, rady młodzieżowe i w niektórych wypadkach obowiązkowe, w innych prowadzone dodatkowo przez urzędników, konsultacje społeczne.
Od 2019 roku jest nakaz sporządzania raportu o stanie gminy i później, podczas sesji absolutoryjnej, radni mogą dyskutować z organem wykonawczym, który przygotowuje ten raport o jej stanie i mogą zobowiązać go wcześniej do tego, żeby zawarte były tam konkretne informacje o stanie gminy. Może się odbyć debata, w której obywatele mogą brać udział.
To działa w praktyce?
Nie jest to narzędzie powszechnie wykorzystywane właściwie w żadnym jego aspekcie. Ani radni nie zobowiązują zbyt często organu wykonawczego do tego, żeby coś konkretnego zawarł w tym raporcie, choć oczywiście zdarzają się wyjątki, ani angażujących się obywateli za dużo nie ma. Jest to trochę związane z przyczynami formalnymi, a trochę z tym, że takiemu Kowalskiemu pójść i publicznie występować na radzie gminy wcale nie jest tak prosto. Jeśli w mieście są aktywiści, to wykorzystują tę możliwość. Teoretycznie organ wykonawczy mógłby nie dostać absolutorium, ale to z niczym się nie wiąże.
Brzmi to jak cały arsenał konkretnych mechanizmów, który powinien skutecznie wpływać na przejrzystość i rozliczalność w samorządach. A chyba wszyscy widzimy, że to nie działa, jak powinno.
Tak, narzędzi mamy sporo, lecz z partycypacją jest problem. Ludzie nie zawsze z tego korzystają, bo nie zawsze umieją. Gdy zaś już korzystają to, ze strony władzy zaczyna się: „A kto to właściwie są ci, co przychodzą? Zawsze przychodzą ci sami. Oni nikogo nie reprezentują.” Często ci obywatele, którzy ostatecznie się interesują, to są „nie ci”, to są w oczach władzy jacyś niewłaściwi obywatele.
Czy w takim razie wybory nie są wystarczającą kontrolą? Czy obywatele nie są wystarczająco mądrzy, by zdecydować o odsunięciu złej władzy?
Mieszkańcy nie zrobili doktoratu z demokracji. Dociera do nich natłok informacji, które potrafią robić wodę z mózgu. Nie możemy sobie na to pozwolić, żeby w ogóle nie dbać o sferę informacyjną i uważać, że pomimo propagandy mieszkańcy dalej będą wybierać kompetentnie. Będą mieli jakąś informację podaną na tacy i tak wybiorą.
Jaką rolę grają lokalne media?
Lokalnie mamy gazety wydawane przez samorząd, czyli przez urząd gminy albo dom kultury, czasami spółkę miejską czy ośrodek sportu. Te gazety są bardziej lub mniej zależne od organu wykonawczego, ale reprezentują głos samorządu i nie bardzo mają w niej możliwość zabierać swobodnie głos mieszkańcy ze względu na określoną politykę redakcyjną. Nie pełnią one roli kontrolnej, tylko rolę informacyjną. Samorządowcy twierdzą, że one są mieszkańcom niezbędne. Wielu mieszkańców je lubi, bo przeczyta tam o sprawach im bliskich, ponieważ są one wydawane tylko na poziomie gminy.
Są też gazety niezależne, które znajdują się w gigantycznym kryzysie spowodowanym tym, że zmienia się świat, papier wychodzi z użycia i jest drogi, trzeba się przekształcić w cyfrowe wydania. Samorząd może wydawać wersje papierowe, dlatego że nie musi się liczyć z biznesowym modelem. Niezależne gazety próbują funkcjonować dzięki subskrypcjom, sprzedawać papierowe wydania, ale też mogłyby część dochodów uzyskiwać z płatnych ogłoszeń, które gmina i tak musi rozpowszechniać. Czasami są one obowiązkowe, ale gmina nie chce ich dać gazecie niezależnej. Gmina sobie podporządkowuje media lokalne, dając im ogłoszenia i karząc odebraniem ogłoszeń, jeżeli nie podobają się treści, które tam są zawierane.
Czyli reforma mediów lokalnych to jest taki zalążek pewnej większej reformy, której samorząd potrzebuje?
Wkrótce ma być procedowana ustawa medialna, będąca wynikiem wdrażania aktu o wolności mediów, przy czym ustawa ta jest przygotowywana kompaktowo, więc pojawią się w niej też media publiczne. Planowane jest zwiększenie obowiązków związanych z dawaniem reklam przez instytucje publiczne mediom. Gdyby to przeszło, to jest szansa, że więcej pieniędzy pójdzie do tych niezależnych.
Państwo mogłoby pomyśleć także o tym, że trzeba wspierać prasę lokalną, bo ona po prostu niknie w oczach. Tutaj PSL ma duże pole do popisu, żeby przedstawić propozycję takiego projektu.
Te media lokalne mają różne znaczenie wobec różnych samorządów, np. wiejskich i miejskich?
W przypadku gazet samorządowych powiedziałabym, że w miastach jest gorzej. W gminie wiejskiej bardzo często taka gazeta to jest kwartalnik. Wydawanie raz na kwartał jakiejś gazety, nawet mówiącej, że władza jest świetna, nie daje wielkich efektów. Ona częściej jest gazetą niekoniecznie bardzo propagandową, choć zawiera sporo zdjęć wójta, ale może na przykład informować o tym, co działo się w wiejskim przedszkolu czy w lokalnym domu kultury. Natomiast jeżeli chodzi o średnie miasta, to te gazety są wydawane częściej bardziej profesjonalnie, a więc przynoszą lepsze dla władzy efekty.
W dużych miastach z kolei mamy bardziej zróżnicowany krajobraz medialny, więc teoretycznie jest jakaś konkurencja. Lecz są też miejskie portale, w których zatrudnionych jest po 20-30 dziennikarzy, którzy tworzą cały, wielki dział informacyjny. I którzy odeszli z mediów niezależnych.
To jest dopiero niekonstytucyjne, jeżeli władza zajmuje się prowadzeniem mediów. To PSL-owi jakoś nie przeszkadza. Tymczasem od 20 lat jest podnoszone, że prowadzenie gazet przez samorządy jest złamaniem konstytucji, zwłaszcza tych przepisów, które mówią o społecznej gospodarce rynkowej.
Zasadę dwukadencyjności na szczeblu samorządowym wprowadzono w 2018 roku, przy czym reforma ta nie objęła kadencji sprawowanych przed jej wejściem w życie. Biorąc pod uwagę, że potrzeba czasu, by ocenić skutki takich zmian, jak długo należy jeszcze poczekać, aby możliwa była rzetelna ocena efektów tej reformy?
Myślę, że warto przyjrzeć się temu przez dwie kadencje, czyli następne 10 lat, jak to zadziałało. Niestety nie mamy w Polsce dobrego zwyczaju ewaluowania prawa i sprawdzania, czy to, co leżało u założeń reformy, jest spełniane. Bardziej te wszystkie zmiany zależą od tego, czy jest jakaś siła polityczna, która za nimi stoi, czy nie. Można odwrócić reformy całkiem nieźle wdrożone z dnia na dzień, co widzieliśmy w ostatnich latach.
Podejrzewam, że przy takiej liczbie gmin to po prostu będzie różnie. Będą takie gminy, gdzie wszyscy odetchną i w ogóle okaże się, że po 30 latach może być inaczej. Czasem pojawi się ktoś młodszy, kto lepiej rozumie dzisiejsze czasy. Gdzie indziej może być tak, że świetni wójtowie po prostu wypadną i społeczność będzie miała gorszego zarządzającego.
Znam takich wójtów i burmistrzów, którzy uważają, że to jest dobre rozwiązanie i mówią, że można kandydować w innej gminie, takiego zakazu nie ma. I przy dzisiejszych środkach komunikacji, jestem w stanie sobie wyobrazić, że mieszkańcy między sobą powiedzą: „patrz, ten zrobił wiele dobrych rzeczy w tamtej gminie, fajnie jakbyśmy go wybrali, bo to jest w gruncie rzeczy profesjonalistka czy profesjonalista”. Może się okaże, że po prostu mamy profesjonalnych zarządzających, którzy zdają sobie sprawę z tego, że oni tu przyszli zrobić robotę, a nie budować sobie dwór.
Możliwe, że zaraz zacznie się inna dyskusja, która będzie o tym, czy nie zmniejszyć siły organu wykonawczego albo dać więcej władzy radnym, na przykład wspierając ich, by mieli swoje biura i pieniądze, by mogli się rozwijać. Moim szalonym pomysłem są radni zawodowi, którzy mogliby się całkowicie poświęcić tej pracy. Można zrobić jeszcze wiele innych zmian. Zaletą dwukadencyjności jest po prostu to, że to jest jedna z niewielu reform, które udało się zrobić w obszarze dbania o jakość rządzenia. Dlatego się jej trzymamy. Na bezrybiu i rak ryba.
Do 7 sierpnia w Sejmie trwają konsultacje społeczne poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy. Każdy obywatel może wziąć w nich udział on-line logując się na stronie Sejmu Profilem Zaufanym i wypełniając prostą ankietę ocenić projekt w skali punktowej, jak również zgłosić do ustawy szczegółowe uwagi. Odpowiedni link można znaleźć klikając „ankieta” przy właściwym projekcie (sygnatura: RPW/22565/2025) na sejmowej stronie z konsultowanym projektami.